Статья конституции о свободе действий

Статья 28 Конституции РФ

Каждому гарантируется свобода совести, свобода вероисповедания, включая право исповедовать индивидуально или совместно с другими любую религию или не исповедовать никакой, свободно выбирать, иметь и распространять религиозные и иные убеждения и действовать в соответствии с ними.

Комментарий к Статье 28 Конституции РФ

1. Исторически вопрос о свободе совести возник как проблема нравственного и правового выбора человека между совестью и догматами того или иного вероисповедания, на основе которого формировались мировоззренческие, нравственные и правовые принципы и нормы общества и государства. Первоначально свобода совести означала веротерпимость, толерантность и свободу толкования религиозных догм, затем свободу выбора вероисповедания (религии). Примерно так она понималась в принятом в 1598 г. во Франции Нантском эдикте, который даровал полное равноправие католикам и протестантам, и в принятом в 1689 г. в Великобритании «Акте о веротерпимости», которым закреплялось право отправлять религиозные культы за лицами, не принадлежащими к господствующей англиканской церкви*(278).

Принцип религиозной свободы постепенно приобретал все более широкое толкование. Так, в Билле о правах 1791 г. в первой поправке к Конституции США 1787 г. указывалось, что «Конгресс не должен издавать законов, относящихся к установлению какой-либо религии или запрещающих свободное исповедание оной». Эта конституционная норма и по сей день остается неизменной. Позже к пониманию свободы совести добавилось и право не исповедовать никакой религии, т.е. быть атеистом, а также запрет дискриминации по религиозному признаку. В ст. 10 Декларации прав человека, принятой Национальным Собранием Франции в 1789 г., провозглашалось, что «никто не должен испытывать стеснений в выражении своих мнений, даже религиозных»*(279).

Российская империя, как и другие европейские государства, закрепила принцип свободы совести в своем законодательстве. Он был впервые провозглашен в Манифесте 17 октября 1905 г. Тем не менее, в Основных законах Российской империи, принятых 23 апреля 1906 г., российские подданные наделялись «свободой веры», а православная церковь, как и прежде, объявлялась «первенствующей и господствующей». Временное правительство России приняло более либеральный Закон от 14 июля 1917 г. «О свободе совести», которым предусматривались не только свобода и равенство всех вероисповеданий, но и вневероисповедное состояние, а также вводился ряд мер, направленных на построение светского государства.

Пришедшее к власти в октябре 1917 г. правительство большевиков, провозгласило свободу совести и отделило церковь от государства и школы. Однако вскоре на смену господствовавшей в Российской империи государственной православной религии пришло господство атеистической идеологии. И хотя во всех советских конституциях говорилось о свободе совести, но на практике она применялась весьма ограниченно. Если еще в первой советской Конституции 1918 г. в целях обеспечения за трудящимися действительной свободы совести провозглашалось право на религиозную и антирелигиозную пропаганду, то в Конституции СССР 1936 г. свобода совести для верующих была уже и формально ограничена лишь свободой отправления религиозных культов, в то время как атеисты сохранили право ведения антирелигиозной пропаганды*(280). Изменения, внесенные в данное положение Конституцией СССР 1977 г., носили фактически редакционный характер.

В начале 1990-х годов в связи с отказом советского государства от поддержки атеистической идеологии свободу совести не только провозгласили в Конституциях СССР и РСФСР, а также в Декларации прав и свобод человека и гражданина*(281) от 22 ноября 1991 г., но и закрепили в союзном и республиканском законодательстве (Закон СССР «О свободе совести и религиозных организациях», Закон РСФСР «О свободе вероисповеданий»).

2. Следующим этапом развития комментируемых свобод стало принятие Конституции 1993 г. Свобода совести и свобода вероисповедания защищаются не только в ст. 28, но и в целом ряде других статей действующей Конституции. Религиозная свобода находится в системной связи с закрепленными в качестве основ конституционного строя России принципом светскости государства, включающим в себя запрет установления какой-либо религии в качестве государственной или обязательной, равенство всех религиозных объединений и их отделение от государства (ст. 14), и принципом идеологического многообразия (ст. 13). Кроме того, ст. 19 гарантирует равенство независимо от отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественными объединениям; ст. 29 — право на свободу мысли и слова и недопустимость быть принужденным к выражению своих мнений и убеждений и отказу от них; ст. 30 — право на объединение и недопустимость принуждения к вступлению в какое-либо объединение или пребывание в нем. Одной из существенных конституционных гарантий свободы совести и вероисповедания является закрепление права на альтернативную гражданскую службу: гражданин РФ в случае, если его убеждениям или вероисповеданию противоречит несение военной службы, а также в иных установленных федеральным законом случаях имеет право на замену ее альтернативной гражданской службой (ч. 3 ст. 59 Конституции).

Комментируемая статья закрепляет двуединую свободу: свободу совести и свободу вероисповедания. Эти два очень близких, синонимичных, но, видимо, не тождественных термина еще в период их появления в русской юридической и богословской литературе вызвали споры об истинном значении и соотношении обозначаемых ими понятий, которые продолжаются до сих пор*(282). В первую очередь необходимо решить вопрос о том, тождественны ли понятия «свобода совести» и «свобода вероисповедания».

Сложность заключается в том, что юридическая наука и практика сталкиваются здесь с необходимостью давать определения ряда понятий религиозного и философского характера высокого уровня абстракции. Филологические, философские и теологические определения понятий «совесть» и «вероисповедание», а также «свобода совести» и «свобода вероисповедания» не могут автоматически экстраполироваться на юридические понятия «свобода совести» и «свобода вероисповедания». Возможность различной интерпретации соотношения данных понятий или терминов в различных гуманитарных науках, и даже в юридической науке и в конкретной системе права, предопределяется особенностями целей и задач их исследования и применения.

Нет единства мнений в толковании этих понятий и в современном российском конституционном праве. Одни юристы считают, что избранная составителями Конституции юридико-лингвистическая конструкция комментируемой статьи хотя формально и предполагает существование не одной свободы, а двух — совести и вероисповедания, но фактически свидетельствует о том, что эти две свободы представляют собой единое понятие и единый правовой институт; другие — что свобода вероисповедания есть лишь элемент свободы совести.*(283)

В теории права и в правовых системах других государств свобода совести и свобода вероисповедания могут рассматриваться и рассматриваются как самостоятельные понятия, каждое из которых имеет специфическое юридическое наполнение. Конституция избрала иной вариант. Как следует из ст. 28 Основного Закона, здесь эти два термина («свобода совести» и «свобода вероисповедания») рассматриваются как единое целое, наполненное одним содержанием, включающим в себя «право исповедовать индивидуально или совместно с другими любую религию или не исповедовать никакой, свободно выбирать, иметь и распространять религиозные и иные убеждения и действовать в соответствии с ними». Конечно, можно предположить, что положения данной статьи, начиная со слов «включая право», относятся лишь к свободе вероисповедания, но тогда встает неразрешимый вопрос, почему в статье дается сравнительно подробное разъяснение того, что включает в себя свобода вероисповедания, и ничего не говорится о содержании свободы совести.

Сторонники той точки зрения, что понятие «свобода совести» шире понятия «свобода вероисповедания», обращают внимание еще на одно положение комментируемой статьи, согласно которому свобода совести и вероисповедания включает в себя не только религиозные, но и «иные убеждения». Ни законодательство, ни судебная практика не выработали пока определенного толкования этого понятия — «иные убеждения». В литературе также высказываются разные взгляды по этому вопросу. Так, В.И. Иванов полагает, что свобода совести равнозначна свободе убеждений и принадлежит людям не только в пределах вероисповедания, но и охватывает вообще все человеческие убеждения. Правда, тут же он замечает, что такая свобода убеждений и мировоззрений не имеет политико-идеологического содержания.*(284) Думается, такая оговорка имеет немаловажное значение. Политические, научные и иные убеждения могут сочетаться и очень тесно переплетаться с религиозными (атеистическими), но это не значит, что не следует отделять их друг от друга. И те, и другие находятся под защитой Конституции, но первые — под защитой ст. 28, а вторые — под защитой ст. 29. В связи с этим можно уточнить, что под «иными убеждениями» в ст. 28 следует понимать не любые убеждения, а лишь мировоззренческие убеждения, не ограниченные исключительно конфессиональной или атеистической идеологией, но непременно связанные с религией, ее защитой, отрицанием или игнорированием.

3. Следует отметить, что понятие и содержание свободы совести и свободы вероисповедания, изложенные в комментируемой статье, дополняются не только иными статьями Конституции, но и общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами РФ. Всеобщей декларацией прав человека 1948 г. гарантируется свобода мысли, совести и религии, что включает в себя свободу менять свою религию или убеждения и свободу исповедовать свою религию или убеждения как единолично, так и сообща с другими, публичным или частным порядком, в учении, богослужении и выполнении религиозных и ритуальных порядков (ст. 18), а также ряд сопутствующих этой свободе прав, в том числе: право каждого человека на использование всех прав и всех свобод, провозглашенных ею, без какого бы то ни было различия, в том числе в отношении религии, политических или иных убеждений (ст. 2); право вступать в брак и основывать семью без всяких ограничений по признаку религии (ст. 16); право на свободу убеждений и свободное выражение их (ст. 19); право на образование, которое должно содействовать взаимопониманию, терпимости и дружбе между всеми народами, расовыми и религиозными группами (ст. 26)*(285).

Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. в ст. 18 подтверждает, что «каждый человек имеет право на свободу мысли, совести и религии. Это право включает свободу иметь или принимать религию или убеждения по своему выбору и свободу исповедовать свою религию и убеждения как единолично, так и сообща с другими, публичным или частным порядком, в отправлении культа, выполнении религиозных и ритуальных обрядов и учений (ч. 1); никто не должен подвергаться принуждению, умаляющему его свободу иметь или принимать религию или убеждения по своему выбору (ч. 2); свобода исповедовать религию или убеждения подлежит лишь ограничениям, установленным законом и необходимым для охраны общественной безопасности, порядка, здоровья и морали, равно как и основных прав и свобод других лиц (ч. 3); государства обязуются уважать свободу родителей и в соответствующих случаях законных опекунов обеспечивать религиозное и нравственное воспитание своих детей в соответствии со своими собственными убеждениями (ч. 4)»*(286).

В Декларации о ликвидации всех форм нетерпимости и дискриминации на основе религии или убеждений, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 25 ноября 1981 г., отмечалось, что «дискриминация людей на основе религии или убеждений является оскорблением достоинства человеческой личности и отрицанием принципов Устава Организации Объединенных Наций и осуждается как нарушение прав человека и основных свобод, провозглашенных во Всеобщей декларации прав человека и подробно изложенных в Международных пактах о правах человека, и как препятствие для дружественных и мирных отношений между государствами (статья 3)»*(287).

Статья 9 Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. закрепляет за каждым человеком право на свободу мысли, совести и религии, включающее в себя свободу менять свою религию или убеждения и свободу исповедовать свою религию или придерживаться убеждений как индивидуально, так и сообща с другими, публичным или частным образом, в богослужении, учении и выполнении религиозных и ритуальных порядков.

Содержащееся в Конвенции понятие свободы мысли, совести и религии нашло конкретизацию в решениях Европейского Суда по правам человека. Он определяет ее как «одну из основ «демократического общества» в значении, принятом Конвенцией. Именно этот ее религиозный параметр является одним из наиболее важных элементов, из которых складывается личность верующих и их мировоззрение, но это же является и ценнейшим достоянием для атеистов, агностиков, скептиков и безразличных. Плюрализм, неотделимый от демократического общества, который дорогой ценой был завоеван на протяжении веков, основывается на нем.*(288) Суд отмечал, что свобода религии предполагает в первую очередь свободу совести, но также и свободу исповедания (какой-либо) религии, поскольку религиозная свобода относится прежде всего к «глубинам души», однако предполагает и право исповедовать и распространять свою религию, свободу присоединяться к религии или нет и свободу исполнять все предписания религии или нет.

4. Свободы, установленные в комментируемой статье, предоставляются не только российским гражданам, но и иностранцам и апатридам, причем принадлежат им от рождения. По смыслу данной статьи и ст. 19 Конституции, эти субъекты равноправны перед законом и судом в реализации свободы совести (свободы вероисповедания). Сложнее вопрос о том, в какой мере она распространяется на юридических лиц, в особенности на религиозные организации, и коллективы верующих — церкви. То, что по своей сути свобода совести и свобода вероисповедания относятся к категории личных прав, не вызывает сомнения, однако это не означает, что личные права не могут принадлежать объединениям граждан. В ст. 28 специально подчеркивается, что это право исповедовать религию может осуществляться индивидуально или совместно с другими. Безусловно, какие-то аспекты, элементы этого права носят исключительно индивидуальный характер, например само право выбирать ту или другую религию, право исполнения определенных обрядов, но значительная часть элементов свободы совести может осуществляться коллективами и религиозными организациями. Более того, большая часть религий невозможна без существования церковных организаций, которые, в частности, участвуют в отправлении культа, создают благотворительные или гуманитарные учреждения, выпускают и распространяют религиозную литературу, ведут преподавание по вопросам религии или убеждений. Как указывает Европейский Суд, «когда вопрос касается организации религиозного объединения, отказ признать его представляет вмешательство в право заявителей на свободу вероисповедания в соответствии со ст. 9 Конвенции»*(289). Право верующих на свободу вероисповедания заключает в себе ожидание того, что общине будет позволено мирно работать, не испытывая произвольного вмешательства со стороны государства; «религиозное сообщество традиционно и повсеместно существует в организованной форме».*(290) Более того, как считает судья Европейского Суда Л. Гарлицкий, «религиозные общины должны иметь правосубъектность как необходимую предпосылку для защиты своих процессуальных и материальных прав».*(291)

Практика Конституционного Суда РФ также свидетельствует о том, что субъектами нарушения свободы совести могут быть не только физические, но и юридические лица. Это предполагает, что равенство прав и свобод человека независимо от отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, закрепленное в Конституции, должно распространяться и на равенство прав и свобод церквей и других религиозных объединений. В связи с этим возникает вопрос, в какой мере законодатель вправе предоставить той или иной конфессии какие-либо преимущества, учитывая их роль в обществе?

М.А. Буданов отмечает, что в США и Европе «сложились две модели государственно-церковных отношений и, соответственно, две традиции построения межконфессионального пространства»*(292). Первая подразумевает полный запрет государству вмешиваться в межконфессиональные отношения, что подтверждается многочисленными решениями Верховного Суда США. В рамках же европейской традиции государство обычно признает особый статус одной (реже — двух) религиозных традиций.

В конституциях некоторых европейских стран содержатся наряду со свободой совести и вероисповедания положения о наличии официальной (государственной) религии. К числу таких стран относятся, например, Дания и Норвегия, в которых евангелическая лютеранская церковь и религия в конституциях провозглашаются в качестве официальных и государственных. Конституция Андорры гарантирует только католической церкви поддержку ее особых отношений сотрудничества с государством.

Конституция избрала американскую модель государственно-церковных отношений. В ч. 2 ст. 14 однозначно утверждается, что «религиозные объединения отделены от государства и равны перед законом». Однако этот принцип равенства всех религиозных объединений нашел своеобразное преломление в Законе о свободе совести и о религиозных объединениях, установившем две отнюдь не равные формы религиозных объединений: религиозные группы, права которых ограничены возможностью совершать богослужения, другие религиозные обряды и церемонии, а также осуществлять обучение религии и религиозное воспитание своих последователей; и религиозные организации, которым принадлежит вся полнота прав, предусмотренная ст. 15-24 Закона, но которые в отличие от религиозных групп подлежат государственной регистрации.

В связи с этим многие авторы указывают на противоречие, существующее между соответствующими положениями ст. 14 и 28 Конституции и рядом положений Закона о свободе совести и о религиозных объединениях. Высказывается сомнение в конституционности положений преамбулы Закона в той части, в какой в ней признается особая роль православия, а также перечисляются не все религии, к которым проявляет уважение Федеральное Собрание, а только некоторые. Еще чаще высказывается критика по поводу положений ст. 11 Закона в той части, в какой новое религиозное объединение может получить статус юридического лица только через 15 лет после своего создания.*(293)

Впрочем, аналогичный институт «испытательного срока» для регистрации в качестве религиозного объединения существует и в других европейских странах и сам по себе признается Европейским Судом по правам человека допустимым вмешательством государства в свободу вероисповедания, если он предусмотрен законом, преследует цель защиты общественного порядка и общественного спокойствия и является разумным*(294).

5. Сама по себе возможность и даже необходимость для государства устанавливать особый порядок регистрации религиозных организаций в качестве юридического лица не может рассматриваться как нарушение свободы совести (вероисповедания), поскольку она направлена на защиту демократического общества в целом, а также прав и свобод отдельных граждан (физических лиц) от посягательства преступных сообществ.

Как указал Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 23.11.1999 N 16-П, из ст. 28 Конституции во взаимосвязи с ее ч. 4 ст. 13, ст. 14, ч. 1 и 2 ст. 19 и ч. 1 ст. 30 следует, что свобода вероисповедания предполагает свободу создания религиозных объединений и свободу их деятельности на основе принципа юридического равенства, в силу чего федеральный законодатель, реализуя полномочия, вытекающие из п. «в» и «о» ст. 71 и ст. 76 Конституции, вправе урегулировать гражданско-правовое положение религиозных объединений, в том числе условия признания религиозного объединения в качестве юридического лица, порядок его учреждения, создания, государственной регистрации, определить содержание правоспособности религиозных объединений. Ссылаясь на решения органов Совета Европы и Европейского Суда по правам человека, Конституционный Суд отметил, что государство вправе предусмотреть определенные преграды, с тем чтобы не предоставлять статус религиозной организации автоматически, не допускать легализации сект, нарушающих права человека и совершающих незаконные и преступные деяния, а также воспрепятствовать миссионерской деятельности (в том числе в связи с проблемой прозелитизма), если она несовместима с уважением к свободе мысли, совести и религии других и к иным конституционным правам и свободам, а именно сопровождается предложением материальных или социальных выгод с целью вербовки новых членов в церковь, неправомерным воздействием на людей, находящихся в нужде или в бедственном положении, психологическим давлением или угрозой применения насилия и т.п.

Но вместе с тем Суд обратил внимание и на то, что при этом законодатель, учитывая исторически сложившийся в России многоконфессиональный уклад, обязан соблюдать положение ч. 1 ст. 17 Конституции о том, что в Российской Федерации гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией. Вводимые им меры, относящиеся к учреждению, созданию и регистрации религиозных организаций, не должны искажать само существо свободы вероисповедания, права на объединение и свободы деятельности общественных объединений, а возможные ограничения, затрагивающие эти и иные конституционные права, должны быть оправданными и соразмерными конституционно значимым целям.

В Определении от 09.04.2002 N 113-О*(295) Конституционный Суд не усмотрел нарушения свободы совести (вероисповедания) в том, что законодатель наделил органы регистрации полномочиями по выяснению того, является ли данное объединение религиозным и совместимы ли его цели и деятельность, основы вероучения и соответствующая ему практика с требованиями Конституции и основанного на ней законодательства, если местная религиозная организация учреждается на базе не входящей в централизованную религиозную организацию религиозной группы, т.е. если, по существу, она придерживается вероучения, которое в России малоизвестно или вообще неизвестно, в том числе с точки зрения соответствующей этому вероучению практики и социальных последствий.

Вопрос о правовых последствиях вступления в силу Закона о свободе совести и о религиозных объединениях для ранее созданных религиозных организаций также был предметом рассмотрения Конституционного Суда. В указанном выше Постановлении от 23.11.1999 N 16-П, а также в Определении от 13.04.2000 N 46-О*(296) Суд, основываясь на положениях ч. 4 ст. 13, ст. 14, ч. 1 и 2 ст. 19, ст. 28 и 30 Конституции, сформулировал конституционно-правовые критерии, исходя из которых следует решать вопрос о том, в каких пределах требования названного Закона, относящиеся к порядку создания религиозных организаций, могут быть предъявлены и при перерегистрации религиозных организаций, учрежденных и действовавших до его вступления в силу.

Из правовых позиций, выраженных Конституционным Судом в данных решениях, следует, что законодатель не мог лишить учрежденные и обладающие полной правоспособностью религиозные организации возможности пользоваться уже принадлежавшими им правами, закрепленными и новым законом, на том лишь основании, что они не имеют подтверждения о 15-летнем сроке существования. Религиозные организации, учрежденные до вступления в силу данного Закона, должны пользоваться правами юридического лица в полном объеме, без подтверждения 15-летнего минимального срока существования на соответствующей территории, без ежегодной перерегистрации и без ограничений, установленных в абз. 4 п. 3 ст. 27 Закона.

Все принципиальные условия возможного ограничения пользования правами, гарантированными комментируемой статьей, содержатся в Конституции. В частности, в ст. 13, которая в целях гарантирования идеологического многообразия запрещает создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности РФ, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни. В ст. 29 также установлен запрет пропаганды или агитации, возбуждающих социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду, и пропаганды социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства. Статья 55 определяет основания ограничения прав и свобод человека и гражданина. При этом ограничение этих свобод в условиях чрезвычайного положения не допускается (ч. 3 ст. 56).

Естественно, что реализация этих положений Конституции предполагает возможность ограничения и свободы совести (вероисповедания). В связи с этим ст. 14 Закона предусматривает возможность ликвидации религиозной организации и установления запрета на деятельность религиозной организации или религиозной группы в судебном порядке по указанным в ней основаниям, таким как, например: нарушение общественной безопасности и общественного порядка; действия, направленные на осуществление экстремистской деятельности; принуждение к разрушению семьи; посягательство на личность, права и свободы граждан; нанесение установленного в соответствии с законом ущерба нравственности, здоровью граждан, в том числе использованием в связи с их религиозной деятельностью наркотических и психотропных средств, гипноза, совершением развратных и иных противоправных действий.

Статья 31 Конституции РФ

Граждане Российской Федерации имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование.

Комментарий к Статье 31 Конституции РФ

Комментируемая статья содержит в себе по крайней мере две взаимосвязанные нормы: провозглашается право собираться и указывается, в каких формах оно может осуществляться. К сожалению, отсутствие в тексте Конституции собирательного термина для обозначения всех форм, в которых выражается право собираться, заставляет и в научной литературе, и в законодательстве использовать в этом качестве либо термин свобода собраний, либо термин свобода публичных мероприятий. Традиционно в русской и зарубежной научной литературе, а также в законодательстве многих стран для обозначения понятия «право собираться» использовался термин «свобода собраний», но поскольку в комментируемой статье термин «собрание» используется для обозначения только одной из форм проявления данного права, то и термин «свобода собраний» может дословно толковаться как лишь один из элементов «права собираться» наряду со «свободой шествия» или «свободой пикетирования».

Термины «публичные мероприятия» и, соответственно, «право на публичные мероприятия» впервые появились в Законе о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях. Под публичным мероприятием в данном Законе понимается открытая, мирная, доступная каждому акция, осуществляемая по инициативе граждан РФ, политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, цель которой есть свободное выражение и формирование мнений, а также выдвижение требований по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни страны и вопросам внешней политики (ст. 2). Этот термин тоже имеет недостаток для обозначения данного конституционного права, так как он исключает все непубличные, т.е. частные собрания.

В начале 90-х годов ХХ в. в юридической литературе использовался термин манифестация как синоним демонстрации, уличного шествия и ряда других мероприятий, либо как обобщающее понятие для любых выступлений под открытым небом, реже он охватывал и собрания*(350). Однако в указанном Законе от употребления слова «манифестация» законодатель отказался.

Под собранием в Законе понимается совместное присутствие граждан в специально отведенном или приспособленном для этого месте для коллективного обсуждения каких-либо общественно значимых вопросов. При этом данное определение не позволяет дать однозначный ответ, предполагается ли проведение собрания только в помещении или оно может проходить и под открытым небом. Митинг определяется в Законе как массовое присутствие граждан в определенном месте для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера. Основное отличие митинга от собрания заключается в массовости, но ни в данном Законе, ни в других законодательных актах не определяется, какое количество участников превращает простое присутствие граждан в массовое. В связи с этим практически невозможно отграничить собрания от митингов. Из этих определений трудно понять, как должна называться массовая акция для выражения общественного мнения по поводу проблем преимущественно неполитического характера, например очередной годовщины со дня рождения А.С. Пушкина. Закрепленные в ст. 2 Закона формулировки демонстрации, шествия и пикетирования тоже не могут служить образцом определенности правовой нормы.

Собственно свобода собраний заключается в праве граждан собираться добровольно и мирно, без оружия с любыми конституционно значимыми целями, например для выражения общественного мнения или для обсуждения различного рода событий и/или общественно значимых проблем и их разрешения в каком-либо месте или двигаться из одного места в другое. Право мирно и без оружия собираться гарантирует возможность всем гражданам свободно посещать не только любые общественно-политические, но и иные публичные мероприятия, в меньшей мере связанные с выражением общественного мнения, к числу которых относятся, например, выставки, конференции, народные гуляния. Кроме того, под защитой комментируемой статьи находится участие граждан России в публичных мероприятиях протеста, таких как, например, голодовки. Это связано с тем, что целью проведения подобных акций выступает не собственно отказ от пищи, а привлечение внимания гражданского общества и органов государственной власти к отдельным проблемам общественной или личной жизни*(351).

Конституция не без оснований исходит из презумпции агрессии со стороны вооруженных лиц и поэтому запрещает им собираться даже в самых мирных целях. К сожалению, Россия, как и другие страны, имеет печальный опыт таких «мирных» демонстраций. Выражение «мирно» в данном контексте означает запрет агрессивного поведения собравшихся, каких-либо массовых беспорядков, акций вандализма и любых других видов нарушения общественного порядка.

Некоторые авторы полагают, что понятие мирной демонстрации подразумевает запрет акций, посвященных вопросам военной политики и строительства вооруженных сил, например, призывающих «к созданию вооруженных формирований, не входящих в систему Вооруженных Сил России». Думается, что такое толкование термина «мирное» собрание является излишне широким. Все же в данном контексте выражение «мирно и без оружия» относится прежде всего к форме, а не к содержанию массовой акции. По этой причине не могут быть запрещены со ссылкой на ст. 31 собрания или демонстрации не только против какого-либо вооруженного формирования, но и в поддержку какой-либо из воюющих сторон. Например, собрания и демонстрации как в поддержку, так и против военных действий сами по себе могут рассматриваться как мирные, если они не сопровождаются призывами к насилию, массовыми беспорядками и другими правонарушениями. Вместе с тем, по смыслу ст. 31, а также 13, 29 и 55 Конституции, исключается возможность собраний или манифестаций, направленных на пропаганду войны или сопровождающихся агитацией, возбуждающей расовую, национальную и прочую ненависть.

Комментируемая статья защищает право «собираться мирно» осуществляемое как в форме публичного, так и частного мероприятия. На последние распространяются те же ограничения, которые предусмотрены в данной и в других статьях Конституции. Частные мероприятия, как и публичные должны проходить мирно и без оружия, не нарушать общественный порядок и другие нормы законодательства. В тех случаях, когда органы государственной власти попытаются их запретить или незаконно вмешиваться в их работу, их участники имеют право на судебную защиту. Как указал Европейский Суд по правам человека, свобода собраний, предусмотренная ст. 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, распространяется как на собрания в общественных местах, так и на частные собрания*(352).

Понятие и содержание свободы объединения, изложенные в комментируемой статье, дополняются не только иными статьями Конституции, но и общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами РФ. Право каждого человека на свободу мирных собраний и ассоциаций провозглашено во Всеобщей декларации прав человека 1948 г. (ст. 20). В ст. 21 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г. также признается право на мирные собрания. Аналогичные нормы права содержатся и в Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г.

Европейский Суд по правам человека отмечал, что свобода мирных собраний является естественным продолжением свободы выражения мнения, одним из ее главных средств. В ряде своих решений он называл совокупность свобод, закрепленных в ст. 10 и 11 Конвенции, «важнейшей из опор демократического общества, основополагающим условием прогресса и самореализации человека»*(353). В связи с этим, по мнению Европейского Суда, государство должно не просто гарантировать (декларировать) данное право и определить условия и порядок его реализации, но и всячески содействовать этой реализации.

Комиссия по правам человека, рассматривая 21 июня 1988 г. по делу «Организация «Платформа «Врачи за жизнь» (Plattform «Дrzte fer das Leben») против Австрии»*(354) вопрос о том, подразумевает ли ст. 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод требование к государству защищать демонстрации от тех, кто желает помешать их проведению или сорвать их, указал, что полиция обязана предпринимать все необходимые меры по борьбе с теми, кто препятствует проведению демонстрации. Европейский Суд отмечал два следующих принципиальных для свободы собраний и манифестаций момента.

Во-первых, «любая демонстрация может раздражать или оскорблять тех, кто выступает против идей или требований, в поддержку которых она проводится. Однако у участников демонстрации должна быть тем не менее возможность проводить ее без опасений подвергнуться физическому насилию со стороны своих противников; такие опасения могли бы воспрепятствовать ассоциациям и иным группам, разделяющим общие идеи или интересы, открыто выражать свое мнение по самым актуальным вопросам, затрагивающим общество. В демократическом обществе право на проведение контрдемонстрации не может выливаться в ограничение осуществления права на демонстрацию. «. Во-вторых, «обеспечение истинной, эффективной свободы проведения мирных собраний не может сводиться лишь к обязанности государства воздерживаться от вмешательства: чисто негативная концепция роли государства противоречит предмету и цели статьи 11. Вместе с тем защита законной демонстрации или другого публичного мероприятия не исключает права других лиц на проведение контрдемонстрации. Обязанность органов публичной власти заключается в том, чтобы не допустить столкновения противоборствующих движений, не ограничивая право каждого на свободу выражения общественного мнения».

Правом мирно собираться обладают как физические, так и юридические лица. В соответствии с Законом о собраниях митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях политические партии, религиозные и другие общественные объединения могут наряду с гражданами выступать организаторами публичных мероприятий, а вот государства, государственные органы и учреждения, а также муниципальные образования, по смыслу комментируемой статьи, не могут быть признаны субъектами права на проведение собраний.

Конституция, предоставляя в комментируемой статье право проводить собрания и публичные мероприятия только гражданам РФ, основывается на конституционно-правовой доктрине, в соответствии с которой свобода собраний относится к категории политических прав и свобод, субъектами которых являются только граждане соответствующего государства. Однако в литературе было высказано сомнение в обоснованности такого подхода.*(355) Некоторые авторы указывают на двойственную природу этого права, которое может рассматриваться и как личное, поскольку является проявлением свободы слова и свободы передвижения, и как политическое, поскольку является элементом народовластия и формой участия граждан в управлении государством.*(356)

Такое широкое толкование круга лиц, обладающих свободой собраний, нашло отражение в международно-правовых актах, а также в конституционном праве ряда стран. Ни Всеобщая декларация прав человека, ни Международный пакт о гражданских и политических правах, ни Конвенция о защите прав человека и основных свобод не связывают принадлежность права собираться мирно, без оружия с гражданством государства, они закрепляют данные права за каждым. Вместе с тем Конвенция о защите прав человека и основных свобод в ст. 16 предусматривает возможность ограничения политической деятельности иностранцев, и в том числе применительно к ст. 11.

Право каждого на свободу собраний закреплено в конституциях Венгрии, Польши, Финляндии, Швеции, Испании, Канады и других стран. В конституциях Австрии, Бельгии, Федеративной Республики Германия и других стран таким правом обладают только граждане соответствующих государств.

Помимо комментируемой статьи и в других статьях Конституции установлены ограничения свободы собраний. Часть 3 ст. 17 Конституции устанавливает, что «осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц», а ч. 3 ст. 55 предусматривает, что «права и свободы граждан могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства». Кроме того, в ст. 56 указывается на возможность ограничения этого конституционного права в условиях чрезвычайного положения в целях обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом и с указанием пределов и срока его действия.

Данным конституционным положениям корреспондируют нормы международного права (ст. 21 Международного пакта о гражданских и политических правах, ч. 2 ст. 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод).

В конституциях некоторых стран содержатся прямые указания на цели ограничения свободы собраний. Так, в Парагвае, Швеции и других странах она может быть ограничена в интересах безопасности дорожного движения; в Словении и Эстонии — с целью предотвращения эпидемий; в Бразилии — для предотвращения ущерба другому собранию. Во многих странах — ФРГ, Испании, Италии, Бельгии — устанавливается различный правовой режим для публичных мероприятий в зависимости от того, проводятся ли они в помещении или под открытым небом (на улице, в парке и т.д.).

В российской конституционно-правовой, а также в политической и политологической литературе при анализе свободы собраний достаточно большое место занимает вопрос о классификации порядка проведения собраний и других публичных мероприятий. Большинство авторов полагают, что порядок проведения публичных мероприятий в России, равно как и в других государствах, в зависимости от степени ограничения свободы собраний можно разделить на два типа: первый — разрешительный, второй — уведомительный. Кроме того, как уже отмечалось, иногда выделяется и явочный порядок. Считается, что при разрешительном порядке органы исполнительной власти имеют право при получении уведомления организаторов запретить публичное мероприятие до начала его проведения. Уведомительным называется такой порядок, при котором для проведения собрания согласия органов исполнительной власти не требуется. Вместе с тем ни Конституция, ни международно-правовые акты, ни федеральное законодательство о такой классификации даже не упоминают.

По мнению большинства авторов, разрешительный порядок характерен для стран с авторитарным режимом, а уведомительный — для стран с демократическим режимом.*(357) Нет единства мнений по вопросу о том, какой порядок проведения публичных мероприятий действовал и действует в Российской Федерации. Уполномоченный по правам человека В.П. Лукин считает, что уведомительный порядок был введен с принятием в 2004 г. Закона о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях*(358). Другие полагают, что в России разрешительный порядок проведения публичных мероприятий существует с момента ее образования. В то же время В.И. Лукин замечает, что и ныне действующий закон «не в полной мере согласуется с уведомительным порядком проведения публичных мероприятий» прежде всего потому, что в соответствии с положениями п. 5 ст. 5 указанного Закона запрещается проводить публичное мероприятие без согласования места и времени его проведения с органом исполнительной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления.

В Определении от 02.04.2009 N 484-О-П Конституционный Суд РФ отказал заявителям в удовлетворении их требований о признании не соответствующим Конституции положения п. 5 ст. 5 того же Закона, в той мере в какой им предусматривается согласование организатором публичного мероприятия места и времени его проведения с органами власти. По мнению Конституционного Суда, оспоренная норма не ограничивает право на собрание, поскольку орган публичной власти не может запретить (не разрешить) проведение мероприятия в том случае, если он не согласен с предложенным организатором местом и (или) временем его проведения; он может только предложить организатору провести его в другом месте и в другое время. Вместе с тем запрет проведения публичного мероприятия при недостижении консенсуса между организатором собрания и органом власти по вопросу о месте и времени, не рассматривается Конституционным Судом как ограничение права граждан на проведение собрания, если, конечно, предложения органа власти являются мотивированными.

По мнению Конституционного Суда, оспариваемое положение прямо говорит об обязательной мотивированности органом власти предложения изменения места и времени, то есть перенос мероприятия должен быть вызван необходимостью сохранения нормального и бесперебойного функционирования жизненно важных объектов коммунальной или транспортной инфраструктуры, поддержания общественного порядка, обеспечения безопасности граждан и иными подобными причинами; содержащийся в оспариваемом законоположении термин «согласование» не предполагает право органа публичной власти предложить организатору для обсуждения такой вариант проведения публичного мероприятия, который бы не позволял реализовать его цели и делал его бессмысленным. Более того, уведомление даже при согласии органа власти не дает права на проведение публичного мероприятия на территориях, непосредственно прилегающих к резиденциям Президента, к зданиям, занимаемым судами, и в других местах, указанных в Законе о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях. Таким образом, в соответствии с правовой позицией Конституционного Суда свобода собраний не предоставляет организаторам собрания неограниченное право выбора места и времени проведения мероприятия.

Органы исполнительной власти могут установить особый порядок проведения публичных мероприятий на территории объектов, являющихся памятниками истории и культуры, который определяется органом исполнительной власти соответствующего субъекта РФ с учетом особенностей таких объектов и требований названного Закона. Однако, как указал Верховный Суд РФ, это вовсе не означает, что субъект РФ вправе устанавливать дополнительные, не закрепленные в федеральном законодательстве, ограничения и/или запреты для проведения публичных мероприятий, в том числе и на основании потенциальной возможности создания препятствий в работе органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных учреждений, расположенных на территории объектов культурного наследия (Определение от 05.11.2008 N 7-Г08-19).

Конституционный Суд не усмотрел умаления свободы собрания положениями п. 3 ч. 2 ст. 8 упомянутого Закона в той части, в которой ими запрещается проведение публичного мероприятия на территории, непосредственно прилегающей к зданиям, занимаемым судами; вместе с тем он указал, что отсутствие решения органа исполнительной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления об установлении границы соответствующего земельного участка и тем самым отсутствие самих границ означает, что не имеется правовых оснований считать в таких случаях пикетирование или иное публичное мероприятие нарушением запрета проведения публичных мероприятий на территории, непосредственно прилегающей к зданиям со специальным правовым режимом, а, следовательно, и оснований привлечения соответствующих лиц к юридической ответственности (Определения от 29.05.2007 N 428-О-О и от 17.07.2007 г. N 573-О-О)».

В законодательстве многих стран устанавливается перечень мест, в которых проведение публичных мероприятий запрещается или ограничивается, а также времени проведения мероприятия. Так, Федеральный Суд Швейцарии расценил как легитимное правовое положение, запрещающее политические мероприятия на общественной земле вообще по воскресеньям, перед большими праздниками и в остальные дни между 22:00 и 07:00.*(359) В 1941 г. в решении по делу «Кокс против Нью-Хемпшира» Верховный Суд США указал, что в целях охраны общественного порядка законодатель вправе регламентировать время, место, порядок проведения демонстраций и митингов в общественных местах. Такая регламентация осуществляется законодательством штатов, многие из которых, в частности, запрещают проводить названные мероприятия вблизи зданий судов, мест лишения свободы и военных объектов — с тем, чтобы избежать их политизации*(360).

С точки зрения стандартов Совета Европы необходимость получения предварительного разрешения на проведение собраний в общественных местах тоже не противоречит существу данного права. Эта процедура соответствует предписаниям ст. 11 Конвенции, если власти используют ее для обеспечения мирного характера собраний. В тех случаях, когда соответствующие органы власти полагают, что планируемое собрание не будет носить мирный характер, или когда это становится очевидным в процессе его проведения, запрет на проведение собрания или его прекращение не противоречат п. 1 ст. 11 Конвенции*(361). Вместе с тем отсутствие ответа из органов власти по умолчанию означает их согласие на проведение данного мероприятия.

Как следует из решений Европейского Суда по правам человека, рассматривая уведомление организатора собрания, орган власти должен действовать разумно, осторожно и добросовестно. Любой запрет проведения собрания должен рассматриваться как ограничение свободы собраний и соответствовать принципам, закрепленным в ст.11 Конвенции, и, более того, власти должны основывать свои решения на вытекающей из этих принципов оценке соответствующих фактических обстоятельств*(362). Поскольку ценность комментируемой свободы довольно велика, даже в случае, если идеи потенциальных участников публичного мероприятия являются оппозиционными, бросающими вызов существующему порядку (кроме случаев подстрекательства к насилию или отказу от принципов демократии), им должна быть предоставлена надлежащая возможность их выражения всеми законными способами. Любые меры, предпринимаемые в целях лишения граждан такого права, как неоднократно отмечал Европейский Суд, «подрывают демократию или даже ставят ее под угрозу*(363).

Цель процедуры уведомления, как ее определил Европейский Суд, состоит в разрешении властям принимать обоснованные и соответствующие меры, чтобы гарантировать мирное проведение любого собрания, митинга или любой другой акции политического, культурного или иного характера*(364). Основываясь на этом, Суд при рассмотрении дела «Сергей Кузнецов против России» сделал вывод, что требование о своевременном и надлежащем уведомлении о проведении публичного мероприятия может считается выполненным организатором даже при нарушении им срока подачи уведомления, в случае, если уполномоченный орган, несмотря на формальное (незначительное) нарушение, не счел таковое важным и значимым и подтвердил его принятие.

В соответствии с п. 2 ст. 12 Закона о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях в случае, если информация, содержащаяся в тексте уведомления о проведении публичного мероприятия, и иные данные дают основания предположить, что цели запланированного публичного мероприятия и формы его проведения не соответствуют положениям Конституции и (или) нарушают запреты, предусмотренные законодательством РФ об административных правонарушениях или уголовным законодательством, компетентный орган незамедлительно доводит до сведения организатора публичного мероприятия письменное мотивированное предупреждение о том, что организатор, а также иные участники публичного мероприятия в случае указанных несоответствия и (или) нарушения при проведении такого мероприятия могут быть привлечены к ответственности в установленном порядке. То есть формально у органа исполнительной власти нет права непосредственно запретить мероприятие, которое, как он предполагает, может повлечь нарушения уголовного или административного законодательства, до начала его проведения, но в соответствии со ст. 16 и 17 того же Закона он может прекратить его, как только его предположения подтвердятся начавшимся мероприятием.

Основаниями прекращения публичного мероприятия согласно ст. 16 указанного Закона являются: 1) создание реальной угрозы для жизни и здоровья граждан, а также для имущества физических и юридических лиц; 2) совершение участниками публичного мероприятия противоправных действий и умышленное нарушение организатором публичного мероприятия требований Закона, касающихся порядка проведения публичного мероприятия. Умышленное неисполнение организаторами и участниками публичных мероприятий требований органа исполнительной власти о его прекращении ведет к разгону. Разгон запрещенного публичного мероприятия должен рассматриваться как крайняя мера. При этом сотрудники милиции должны, если это возможно, избегать применения силы или ограничивать такое применение до необходимого минимума.

На практике постоянно возникают разногласия между участниками мероприятия и представителями органов исполнительной власти по поводу данных, позволяющих оценить реальность угрозы и адекватность принимаемых представителями власти мер. В процессе противостояния сторонам бывает трудно объективно оценить действия друг друга. В связи с этим важная роль в реализации свободы публичных мероприятий принадлежит судебной власти, которая должна выступать независимым арбитром в таких спорах и постепенно формировать непротиворечивую практику применения законодательства о собраниях. В то же время возможность совершенствования судебной практики не должна означать отказ от необходимости развивать административные процедуры обжалования решений и действий органов исполнительной власти.

Смотрите еще:

  • Ст 226 п6 Налоговый кодекс Российской Федерации (НК РФ) с комментариями к статьям Статья 226. Особенности исчисления налога налоговыми агентами. Порядок и сроки уплаты налога налоговыми […]
  • Трое детей это плохо Как родить троих и стать успешной: 10 правил Можно ли совмещать семью, детей и карьеру? Этот вопрос сегодня интересует многих. Оказывается, можно. На личном примере это доказывает […]
  • Гражданский кодекс рф статья 26 и 28 Ст. 28 ГК РФ — Гражданский кодекс Статья 28. Дееспособность малолетних. Кто должен платить налог на имущество, которое находится в собственности у малолетнего или […]
  • Медкомиссия на водительские права приморский район спб Водительская комиссия, медицинская комиссия для водителей в медцентре «Альмед», Приморский район Если Вам необходима справка медицинской комиссии в Приморском районе Санкт-Петербурга, но […]
  • Статья 224 нк рф 2018 году Статья 224 НК РФ. Налоговые ставки Новая редакция Ст. 224 НК РФ 1. Налоговая ставка устанавливается в размере 13 процентов, если иное не предусмотрено настоящей статьей. 2. Налоговая […]
  • Доверенность от руки на получение инн Доверенность на получение документов в МФЦ Многофункциональный центр предоставления услуг, государственных и муниципальных (МФЦ), позволяет физическим и юридическим лицам осуществить […]
Закладка Постоянная ссылка.

Обсуждение закрыто.